特朗普叫停央行数字货币（CBDC）的影响及建议

作者：复旦大学经济学院、世界经济研究所副教授蔡晓月；来源：清华金融评论

当地时间2025年1月23日，美国总统特朗普签署一项行政令，禁止任何机构在美国境内外发行或使用央行数字货币（CBDC），放松对私人发行数字货币的监管。本文分析该行政令将给美国数字资产监管环境和生态体系带来哪些重大改变，并提出了我国的应对措施建议。

当地时间2025年1月23日，美国总统特朗普签署行政令，禁止任何机构在美国境内外发行或使用央行数字货币（CBDC），放松对私人发行数字货币的监管，以加强美国在数字金融技术领域的领导地位。该行政令将导致美国数字资产监管环境和生态体系发生重大改变、央行数字货币发展受阻，但也为非美元数字货币和支付体系提供发展机会。美国主动放弃央行数字货币发展，我国应密切关注其实施进展，并继续坚持CBDC发展方向，推动在国际上开展多边CBDC合作和数字人民币等非美元跨境结算体系发展，提升在全球CBDC发展中的话语权和主导权。

行政令主要内容

该行政令撤销了2022年3月颁布的第14067 号《关于确保负责任地发展数字资产的行政命令》和同年7月发布的美国财政部数字资产国际参与框架，转而成立美国总统领导的数字资产市场工作组。其中，14067号行政令是美国政府首次针对数字资产（包括加密货币、稳定币和央行数字货币等）发布的全面政策框架，旨在通过CBDC研发和数字资产规则制定，维持美元在全球货币体系中的主导地位，巩固美元霸权，应对中国数字人民币等美国之外的CBDC的挑战；同时，以美国监管框架为蓝本，设定全球标准，推动美国的盟友国家在数字资产监管、反洗钱等领域形成协同，削弱“非合规司法管辖区”（如部分离岸加密中心）的影响力。

该行政令指出，CBDC会威胁到美国金融体系的稳定、个人隐私和美国的主权，要求采取措施保护美国人免受CBDC带来的风险。该行政令规定，除非法律要求，否则禁止任何机构在美国境内外的管辖范围内采取任何行动来建立、发行或推广CBDC，且任何机构正在进行的与在美国管辖范围内创建CBDC相关的计划或举措应立即终止，并不得采取进一步行动来制订或实施此类计划或举措。这实际上禁止了外国央行在美国发行和流通CBDC的可能，也阻断了美国官方参与央行数字货币合作的路径。

该行政令要求成立美国总统领导的数字资产市场工作组。该工作组主要负责评估是否应撤销或修改相关法规、指导文件、命令等，建立管理数字资产（包括稳定币）在美国的发行和运营的联邦监管框架，以及评估建立和维护美国国家数字资产储备的可能性，并提出建立此类储备的标准。工作组主席萨克斯（David Sacks）表示，工作组将在特朗普领导下“让美国成为加密货币的世界之都”，使美国“在人工智能领域占据主导地位并引领世界”。

该行政令支持数字资产、区块链和相关技术在所有经济领域负责任地发展和使用，放松对私人部门发行和交易数字货币的监管。其中包括：一是保护和促进公民个人和私营部门实体访问和使用开放的公链网络的能力；二是促进和保护美元的主权，包括通过采取行动促进全球范围内合法的美元支持稳定币的发展和增长；三是提供基于技术中立法规、考虑新兴技术框架、透明的决策和明确的司法监管服务，支持数字经济以及数字资产、无需许可的区块链和分布式账本技术的创新。该行政令要求在发布之日起30天内，美国财政部、司法部、证券交易委员会和其他相关机构（其负责人包括在工作组中）应确定影响数字资产领域的所有现成的法规、指导文件、命令或其他项目。60天内，各机构应向主席提交建议，说明是否应撤销或修改每项已确定的法规、指导文件、命令或其他项目。

行政令的影响分析

拜登政府此前发布的14067号行政令标志着美国政府对数字资产的立场从“被动应对”转向“主动塑造”，试图通过顶层设计抢占数字金融制高点。其核心逻辑是：以监管规范市场，以技术维护霸权，以合作输出规则。特朗普新政府撤销第14067号行政命令和美国财政部此前发布的数字资产国际参与框架，意味着美国数字资产发展与监管放弃了上届政府的联邦政府主导模式，原来依据这些法案推进的相关监管工作和项目可能会停滞或被重新评估，对数字资产监管的政策连续性会造成冲击。虽然特朗普发布的行政令旨在“保护经济自由的同时促进美国在数字资产和金融技术方面的领导地位”，但明确将国家政府层面开展数字货币研发创新推广排除在外，而美国私人部门在数字货币创新领域是否有能力完全填补技术空缺与得到有效监管值得关注。同时，由于禁止CBDC发行并且强调数字资产总统工作组对现有法规的评估和新框架的建立，美国数字资产创新监管的方向可能转向更加注重私人数字货币的合规运营、稳定币的监管创新，以及建立数字资产储备等新领域。

该行政令明确禁止任何机构的CBDC在美国管辖范围内发行和流通，这将对美国央行数字货币发展造成沉重打击。CBDC在许多国家被视为未来金融体系的重要组成部分，具有提高支付效率、增强货币政策传导效果等诸多潜在优势。这一禁令使美国在CBDC的全球竞争中主动退出了官方竞争，将未来数字资产发展寄望于本国私人资本。美国作为全球最大的经济体和金融市场，其政策变化会对国际数字货币市场产生深远影响。全球数字货币市场参与者将重新评估美国数字资产市场的发展前景及可能带来的私人数字货币发行风险。

禁止CBDC发行会使美国数字资产发展更加依赖于私人部门的数字货币创新，这可能改变美国数字金融体系的结构和生态。一般而言，法定货币有国家主权背书，放松对数字资产的监管，鼓励私人部门发行数字货币，后者在价值稳定性、安全性等方面往往不如央行数字货币有保障，可能带来金融稳定性、消费者权益保护等方面的新挑战。美国转向重点发展私人数字货币与世界其他国家积极研究和推进CBDC的做法背道而驰。这一反向操作可能会使美国在国际数字金融规则制定和数字货币标准建立方面的话语权受到一定影响。

国际跨境支付结算体系可能会因美国禁止CBDC发行而受到影响，尤其是涉及美元交易的跨境支付体系。其他国家央行和金融机构将寻找替代方案，如加强双边、区域数字货币合作或者探索非美元结算的数字货币体系，从而改变国际支付体系格局。若美国的监管环境持续对CBDC相关数字金融创新持限制态度，而其他国家如金砖国家等能提供更有利的政策支持和创新环境，则国际上主流CBDC数字金融创新和跨境结算的发展可能会绕开美元结算体系，推动全球跨境支付体系重大变革......