建立更强大的联盟：上议院宪法委员会

https://lordslibrary.parliament.uk/building-a-stronger-union-house-of-lords-constitution-committee/

2023 年 1 月 20 日，上议院计划对博尔顿男爵夫人泰勒（工党）的一项动议进行辩论，该动议注意到上议院宪法委员会的报告“尊重与合作：为 21 世纪建立更强大的联盟 ’。

宪法委员会的调查审查了英国未来的治理。它考虑了英国目前的权力平衡、多层次治理的挑战、英格兰权力下放的方法、白厅的作用以及英国的资金安排。该委员会的报告于 2022 年 1 月 20 日发布。政府回应 2022 年 9 月。

1. 委员会调查结果

在承认工会“当前压力”的同时，委员会表示 它“相信它的未来是我们所有国家、地区和社区的灵活、适应性强、共享的资产”。该委员会表示，英国“独特的宪法安排”提供了灵活性，并允许采取“适应其不同国家和地区”的方法。

然而，它认为英国的宪法安排“越来越缺乏整体一致性”。该委员会认为，“未能发展出一种现代形式的‘共享治理’，这种形式承认中央政府和权力下放的政府具有不同的法定责任，而且这些责任经常相互交叉”已经“削弱了工会的力量”。

委员会将调查重点放在以下改革领域：

• 联盟的州： 该委员会表示，宪法规定其组成国家“享有重大自主权”，“辅之以资源共享和风险分担，以确保其在集体应对全球安全、工业变革以及金融和健康挑战时具有更大的弹性”。该委员会表示，英国对 Covid-19 大流行病的集体反应证明了工会的力量。然而，委员会表示需要一种现代的治理方式。它说，改善共享治理需要“不同层级政府之间更大程度的尊重和伙伴关系”。
• 议会主权： 该委员会表示，最高法院“一贯重申”议会主权仍然是宪法的“基本原则”。然而，它认为英国议会的立法至上“最终取决于其政治合法性取决于人民的同意”。该委员会表示，议会主权原则已经“成功地适应”权力下放，并将继续这样做。然而，它表示议会的立法权必须以“尊重和克制”的方式行使。
• 缝纫公约： 该委员会表示，该公约是英国权力下放安排的基本组成部分，总体上运作良好。然而，它辩称英国退欧“使其处于压力之下”。该委员会表示，对于缝纫公约 要想运作良好，英国和权力下放的政府之间需要建设性的关系和诚信。它说英国政府应该始终证明它已经采取了所有合理的步骤来确保英国议会同意在下放地区立法。该委员会还表示，在废除英国投票支持英国法律程序 .
• 政府间关系 (IGR)： 委员会欢迎“审查政府间关系” 于 2022 年 1 月 13 日发布。这是英国政府和权力下放的行政部门为更新政府间结构和工作方式而进行的联合审查。该委员会表示，只有伴随着英国政府与权力下放的行政部门之间更强大的合作与伙伴关系文化，新结构才会取得成功。它表示，英国政府需要提高其方法的透明度和问责制。
• 议会间关系： 该委员会认为，“加强的”议会间关系在允许英国所有立法机构审查新的政府间安排并追究各自行政人员的责任方面发挥了重要作用。该委员会发现，权力下放的立法机构“强烈希望”与英国议会进行更多的议会间接触。它相信上议院可以在促进这一点上发挥关键作用。
• 英国的治理： 该委员会强烈支持英格兰内部权力下放的发展，以帮助改善经济绩效和解决地区不平等问题。它表示，政府的升级议程需要长期承诺，并需要跨党派的支持。它注意到越来越多的公众支持英国权力下放的证据。
• 白厅： 它发现白厅需要“重大的文化变革”才能有效应对 21 世纪治理英国的挑战。它呼吁结束“自上而下的思维方式”。它欢迎将负责英国权力下放和政府间关系的部长级责任合并到一个内阁职位上的举措。然而，委员会表示，这需要成为“政府机构的固定部分”，不应“容易受到频繁和重大重组的影响”。
• 资金安排： 该委员会表示，它认为 Barnett 公式需要改革，以引入更公平的资金分配。它发现英国政府在整体设计上与权力下放的行政部门“缺乏接触”英国共享繁荣基金 “破坏了信任”。
• 联盟在 21 世纪的宗旨和潜力： 该委员会认为，在英国退欧和 Covid-19 大流行的挑战之后，“有一个明显的机会来重置关系以实现更好的运作联盟”和“在整个英国提供更大的弹性”。

该委员会发现，虽然英国的“灭亡[并非]不可避免”，但“没有自满的余地”。它争辩说，如果联盟不复存在，英国的每个国家和地区都将“消失”。该委员会呼吁政府为塑造 21 世纪的工会制定更清晰的愿景。

2. 委员会的主要建议

该委员会表示，其方法不是专注于“一些宏大的、新的宪法解决方案”，而是提出“一系列切实可行的、可实现的改进，以改善工会的运作及其相互关系”。其主要建议包括：

• 除特殊情况外，英国政府不应在未经同意的情况下寻求在权力下放地区立法。上议院应加强对涉及塞维尔公约的法案的审查。这应包括政府在将相关法案提交给上议院时提交一份关于权力下放影响的备忘录；委员会对立法问题进行更大程度的审查，酌情征求权力下放的立法机构的意见；通过突出他们在众议院进展期间针对法案每个阶段的决定，更加突出权力下放的立法机关在“上议院事务”中授予或拒绝同意。该委员会认为，由议会审查公约的运作比法院更合适。
• 政府间关系的审查需要以更大的透明度为基础。该委员会建议政府与上议院就其将提供的有关政府间交往的信息达成正式安排。它建议政府为上议院腾出时间来辩论政府关于 IGR 的年度报告。
• 更新后的政府间结构应伴随着议会间关系的加强。它推荐了新的议会间论坛 立足于立法机关之间的平等伙伴关系。该委员会表示，英国政府和权力下放的行政部门应承诺参与该论坛。该委员会还建议英国部长守则包含一项正式承诺，要求英国部长出席下放政府的委员会会议。
• 英格兰权力下放的原则性权力下放框架。该委员会表示，该框架需要为英格兰内部的进一步权力下放提供“明确的基线”。它表示，基于交易的方法“不够雄心勃勃”。
• 白厅的重大文化变革，包括其“自上而下的思维方式”的终结。它同意委员会提出的建议邓禄普评论 高级内阁职位应有责任维护宪法的完整性，包括 IGR 的运作和权力下放安排。由政府委托进行的 Dunlop 审查是对英国政府在 IGR 和权力下放领域的运作的独立评估。它于 2021 年 3 月发布。
• 政府应该将更多的财政权力下放给英国权力下放的当局。
• 为了重建信任和伙伴关系，权力下放的行政部门和英国权力下放的当局应该在英国共享繁荣基金的治理中发挥更具建设性的作用，包括关于地方优先事项和资金分配的决定。

该委员会得出结论，其愿景是建立一个更加“基于政府不同层级之间新的尊重和伙伴关系意识的合作联盟”。它说，为了所有公民的利益，应该重新强调共享治理。

3. 政府回应及进一步信函

3.1 政府回应

这政府于 2022 年 9 月 2 日对委员会报告作出回应 .它欢迎该报告，特别是它对积极的政府间工作的强调。政府表示，“这种合作精神是”“审查政府间关系”中商定安排的“基础”。

• 它对委员会提出的一些具体建议的回应包括：
• 政府会仔细考虑委员会关于立法同意的建议。它表示正在与权力下放的行政部门就未来立法工作的原则“进行讨论”。
• 政府表示，它“渴望提高”政府间工作的透明度，包括通过发布所有四个政府共同同意的公报。它表示将考虑委员会提出的建议。它强调它已经发布了关于 IGR 的年度报告，并“热烈欢迎 [d] 建设性讨论”。
• 政府表示将考虑委员会关于修改部长守则的建议，以建立对英国部长将出现在权力下放的立法机构委员会面前的期望。然而，它强调这种做法已经存在并将继续运作。因此，它认为没有必要修改代码。它强调英国政府的部长们对英国议会负责。
• 政府表示“升级”白皮书 ，于 2022 年 2 月发布，解决了对权力下放框架的需求。它说，白皮书中提出的框架为“英格兰地方释放权力下放的好处”提供了路线图。政府表示，该框架将随着时间的推移而发展。
• 政府表示已采取初步措施来解决融资领域的复杂性。它强调了升级基金 以共享繁荣基金为例。然而，政府承认“还有更多工作要做”。它表示，政府打算制定一项精简资金的计划，其中包括承诺帮助当地利益相关者把握资金机会。
• 政府表示，它致力于与权力下放的政府合作，实施英国共享繁荣基金。它表示正在与部级和官方层面的权力下放政府以及地方政府协会和地方合作伙伴合作，以“使该基金取得成功”。政府表示将继续这种接触。

3.2 委员会主席致政府的信

2022 年 10 月 21 日，委员会主席德雷克男爵夫人写信给政府 强调政府在其回应中未提及的几项建议，并要求澄清政府确实回应的某些要点。她要求提供有关政府对以下问题的看法的更多信息：

• 关于相关法案权力下放影响的政府备忘录
• 上议院有时间辩论政府关于 IGR 的年度报告
• 修改部长守则以包括英国部长将出现在权力下放的行政部门的委员会面前的期望
• 当前经济环境下权力下放的资金风险
• 内阁有责任维护“宪法的完整性”，包括 IGR 和权力下放问题

在撰写本文时，对德雷克男爵夫人的信件的回复尚未发表。

4. 最近的工党提案

2020 年，工党领袖基尔·斯塔默要求前工党首相戈登·布朗制定计划“解决工会的未来”并“考虑如何将权力、财富和机会下放到最地方的层面” .布朗先生成立了一个委员会，其中包括工党议员、国会议员和同行、法律专家和学者。

这委员会于 2022 年 12 月发布了报告 .它包含 40 项英国宪法改革建议，涵盖权利、英格兰内部权力下放、苏格兰、威尔士和北爱尔兰权力下放、IGR 以及上议院改革等问题。该委员会呼吁：

• 阐明英国国家宗旨的明确宪法声明。
• 确保政治决策尽可能贴近受影响人群的法律要求。
• 改革后的第二议院有权阻止英国议会在未经权力下放立法机构同意的情况下在权力下放地区立法。
• 政府有义务为了公众的利益而共同努力，并采取联合政策举措。
• 对白厅和威斯敏斯特进行改革，以考虑到它们在某些地区只为英格兰运作的事实。提案包括英格兰每个地区的部长；处理英语事务的内阁委员会；以及一个由所有英国国会议员组成的委员会来辩论仅限英格兰的立法。
• 将 50,000 个公务员职位从白厅转移到伦敦以外的雄心壮志。

Keir Starmer 表示，该报告提出了“有史以来最大规模的权力交接” 从威斯敏斯特到英国人民”。他表示，委员会的建议将进行公众咨询，以便“可以对其进行测试、完善并为实施做好准备”。斯塔默先生表示，最终计划将在工党的下一份宣言中列出。

总理 Rishi Sunak 的官方发言人说政府“在下放权力到地方方面做了大量工作” 并搬迁了“数千个工作岗位”。